科技成果转化政策环境分析报告

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一、政策现状与调研

1、科技成果转移转化与相关概念界定

《促进科技成果转化法（2015）》规定：“科技成果是指通过科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的成果。科技成果转化是指为提高生产力水平而对科技成果进行后续试验、开发、应用、推广直至形成新技术、新工艺、新材料、新产品，发展新产业的活动”。简言之，科技成果转化就是将科技成果转化为现实生产力并产生倍增放大效益的过程，是一种带有科技性质的经济行为，是科技与经济的融合。“科技”是带有马克思主义中国特色的概念，国外很少直接使用“科技成果转化”一词，采用较多的是“技术创新”或“技术转移”，其内涵与国内所提的科技成果转移转化大体相近。

本文对科技成果的调研限定于应用技术研究成果，特别是已经获得专利的新技术、新品种、新产品。成果来源包括国家科技计划、部门基金、部门计划、地方基金、地方计划、自选课题、横向委托课题等。基础研究理论成果和软科学研究成果不属于本文调研范围。

当前，学者对科技成果转移转化过程划分标准不一。本文将科技成果转移转化过程分为形成、商业化、产业化、国际化4个阶段，主体覆盖技术方、科技中介、产业方、资本方，影响因素包括政策、科技成果、资金、环境等，科技成果转移转化过程及其影响因素如图1所示。

 

图1 科技成果转移转化过程及其影响因素

2、科技成果转移转化政策简介

2015年8月29日，全国人民代表大会常务委员会通过并公布《关于修改〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉的决定》［１］，并规定这一政策自2015年10月1日起实施，标志着我国政府在成果转移转化收益处置、科研人员创新创业等方面放宽了政策。2016年3月2日，国务院发布了《实施＜中华人民共和国促进科技成果转化法＞若干规定》（以下简称《规定》，2016年2月26日成文），在3个方面对成果转化作出了较为详细的规定，包括：放开自主转让权等，促进研究开发机构、高等院校技术转移；提高收益比例，激励科技人员创新创业；从制度、评价等方面营造良好环境。2016年5月9日，国务院办公厅发布了《促进科技成果转移转化行动方案》（以下简称《方案》，2016年4月21日成文），以上统称为科技成果转移转化工作“三部曲”。2017年9月26日，国务院印发了《国家技术转移体系建设方案》，完成了从修订法律条款、制定配套细则到部署具体任务的系统部署。新政策着重于提升相关主体积极性，在科研人员激励机制方面实现了较大突破（见表1）。

表1　2015年以来主要科技成果转移转化政策

编号	发布时间	政策文件
1	2015.8.31	《中华人民共和国促进科技成果转化法（2015修订）》
2	2016.3.2	国务院《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》
3	2016.5.9	国务院办公厅《发布促进科技成果转移转化行动方案》
4	2017.9.26	国务院发布《国家技术转移体系建设方案》

　根据公开发布的政府文件，本文从国家和部委层面梳理出促进科技成果转移转化的新政策20余项、省级规划行动方案31项，这些政策基本上形成了从宏观、中观到微观促进科技成果转移转化的政策体系（见图2）。

 

图2　科技成果转移转化政策工具

3、国内外相关研究

本文通过Web of Science检索发现，2015-2017年涉及中国技术转移政策的外文文献有77篇。总体而言，国外学者主要采用案例研究、事件分析等研究方法探讨技术转移政策，多数案例涉及新型能源政策（风能、太阳能、清洁能源等）。Brandt等运用中国三大工业部门案例分析了政策对塑造市场增长和细分所产生的影响作用；Zhang等基于中国光伏产业研究了全球价值链和技术创新。国内学者在新成果转化政策出台前的研究非常深入。近两年，大量学者运用文本挖掘方法对政策文本进行了量化研究。如张永安、闫瑾对1996－2014年国家及地方颁布的成果转化政策进行了词频分析、语义网络分析、中心性分析及聚类分析。张剑等通过对成果转化政策文献外部属性特征进行分析，以及对政策文献内部工具运用的关键词时序进行分析，研究了2015年以前成果转化政策扩散过程和特点。针对成果转化问题，张武军等认为现行科技成果转化法律法规缺乏可操作性，科技成果转化与知识产权运用中的突出问题未得到根本解决。蒋兴华等研究认为，现行科技成果转化体系缺乏顶层设计、科技成果处置权与所得收益分配权模糊、科技评价政策环境不利，而新政策出台后，一些问题已得到很好的解决，如完善了顶层设计等。面对新政策的出台，王晶金、刘立等采用文本分词方法和政策工具分析，对2016年两份关于高校、国立科研机构科技成果转移转化的部委政策文本进行了量化分析。然而，针对政策维度进行的系统研究仍比较少见。

二、 新政策下科技成果转化现存问题

1、 新政策与中观层既有政策相冲突，政策实施困难

在面对新政策和既有文件规定发生冲突时，执行部门为了规避风险，一般会对冲突条款从严解读，由此造成科技人员对此望而却步，从而导致相关规定难以执行。

（1）新政策与人事管理存在冲突

新政策首要突出的特点就是重视科研人员，更加突出奖励机制，保障科研人员参与成果转化的权益，以规避创业风险，免除后顾之忧。本文在调研中发现，各类人员都坦言难以舍弃事业编制、领导岗位并从事有风险的成果转化工作。如《规定》虽然提出“科研人员在履行岗位职责、完成本职工作的前提下，经征得单位同意，可以兼职到企业等从事科技成果转化活动，或者离岗创业，在原则上不超过3年时间内保留人事关系，从事科技成果转化活动”，但在我国现行体制中，拥有科技成果的高校、科研院所都是事业单位，高校、科研院所正职干部、专业管理人员这类事业编制人员都有特殊的界限，这也是中国特色问题。因此，科技成果转化一方面要调动科技人员（包括担任领导职务的科技人员）的积极性，建立“名利双收”激励机制；另一方面，也要规范科技人员特别是领导人员在此过程中的行为。

首先，正职技术干部、专业管理人员、事业单位人员在行政化体制下受到约束。《规定》虽然指出，可依规定奖励现金、股份或出资比例等给任领导职务（正职以外）的科技人员，正职领导只有现金奖励，但《中国共产党纪律处分条例》第八十八条却对违纪经商作出处罚规定，制止机关干部从事经商等经济类活动，并将其包含在6种具体违纪情形之内。其次，国有企业职工持股奖励政策存在冲突。2008年，国资委出台的《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》中关于“国有企业中层以上员工不得直接或间接持有本企业所出资各级子企业、参股企业及本集团公司所出资其它企业股权，已经持有的应转让所持股份或辞去所任职务”的规定，与《促进科技成果转化法》中对重要贡献人员提取因职务科技成果得到股份或出资比例不低于百分之五十的规定相矛盾，导致股权奖励规定难以落地。例如，调研中某集团公司抽调一些管理干部和技术骨干成立了成果转化公司，但这些人员在管理方面涉及技术干部和管理人员持股问题，只有辞职脱离事业编制才可以实现，一定程度上打击了其从事科技成果转化工作的积极性。

（2）新政策与国有资产管理制度存在冲突

成果转化管理一直存在国有资产流失等政策风险，新政策对科技成果使用权、处置权给予了明确规定。国家与各部委虽然不断出台有关科技成果转化的利好政策，但国有资产处置政策文件中的相关规定却并未作出相应修改，突出表现为技术转移过程中知识产权使用与国有资产流失存在冲突。国有资产报批时间和程序都比较复杂、评估难度较大，而高新技术更新换代非常快，多数企业并不愿意等待较长时间，直接影响到成果转移转化实施效率。

财政部2017年印发的《关于从事生产经营活动事业单位改革中国有资产管理的若干规定》指出：“经营类事业单位涉及国有资产无偿调拨（划转）、协议转让的，应当按照《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》（财教〔2008〕495号）和《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）等国家关于事业单位资产处置和企业国有产权转让有关规定执行。”财政部和教育部在2008年发布的《暂行办法》在新政策体系下并未作出相应更新，规定中央级事业单位国有资产处置收入归国家所有，并就单项价值在800万元以下和800万元以上的资产处置程序进行了详细规定。虽然财政部已及时作出最新规定，但采取的管理办法却是按照以往规定执行，使得《促进科技成果转化法》中赋予国家设立研究开发机构实施转化的自主决定权和转化收益的自主处置权难以有效落实。

（3）中央、区域规定不协调

健全奖励制度、提升成果转化奖励激励比例，是新政策的又一大亮点。以“两个50％”内容为例，中央与地方规定不协调问题表现最突出。2015年《促进科技进步法》修订以前的奖励比例为20％，相比而言，这里的50％的确有了很大程度提升，但各地方性法规突破性更大，有地方规定将70％甚至95％的股权划归研发团队，这样极有可能形成不合理的竞争局面，从而破坏国内统一有序的市场环境，进而造成一定困扰。

总体而言，在技术成果权益分配上，相比一些地方性实施意见，国家层面规定突破性不明显。但地方上这种比例各异的激励政策，也有可能形成不合理的竞争局面，反而造成对科技成果转移转化的干扰。

2、新政策缺乏微观层配套细则，政策落地困难

新科技成果转化政策的落地需要纪检部门、财政部门、科技部门、教育部门、税务部门等的共同支持，以及相关细则的协同跟进。当前，最高人民检察院、人力资源和社会保障部、教育部、科技部等均尝试作出相关配套规定，但有些问题未能完全落实，缺乏细则，基层职能部门在执行过程中存在较大的解释空间。在这种背景下，当执行者面对实施后可能带来高风险或者高成本的政策时，倾向于避重就轻，从个人或部门安全出发，选择从严从低风险的政策解释，这在一定程度上影响了放开放活类政策的实施。

（1） 法规管制工具运用频繁，政策执行不到位

本文仅就已经出台的部委意见进行统计分析发现，教育部、科技部和中科院、科技部两份政策文件中涉及的环境型政策工具占政策工具的绝大多数（74条／115条，如图3所示），而中科院、科技部出台的政策仅法规管制一项占比即达64％。法规管制工具之所以运用过于频繁，原因就在于先前政策未执行或执行不到位，所以被不断提及、不断强调，如两份政策文件都规定自主作价。这些政策出台的目的均是为了扶持科技成果转移转化，简化工作流程、办事手续，保证转化的适度利润，但事实上是，科技成果转移转化工作流程至今依然繁琐，难以形成多元投资状态。

 

图3 教育部《若干意见》和中科院《指导意见》中政策工具分类统计

（2） 配套政策未能及时跟进，影响政策有效落地

新政策体现“名利”双收，以人为本。然而，在法律、税收等直接关系到“名”、“利”方面的配套政策，以及国企、军工企业具体政策方面均未及时制定相关配套政策。

最高人民检察院在《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》中提出要准确把握法律政策界限，保护科研人员获取的合法收益；办案中要正确区分罪与非罪界限，对于规定不明确、界限不清的，不作为犯罪处理；防止因办案影响科研项目进展，避免成果流失。这些措施更趋于原则性规定，而对是否定罪问责，是否采取拘留、逮捕，什么时机合适等在实际执行中遇到的一系列问题未采取配套政策。如浙大教授、北邮教授被判以及农大院士、浙大副校长被抓的主要理由是挪用经费、涉嫌贪污。另外，税收配套政策具有滞后性。２００７年，国家税务总局就职务科技成果税收、企业转让税收均作出规定，但对个人通过科技成果转化所获得的非奖励收入未出台相应税收配套政策。实际情况是，科研人员技术入股需要缴纳高额所得税，高风险和高税收导致科研人员不愿意采取入股等长期合作方式，而选择单次低价转让技术，这种退而求其次的选择在一定程度上不利于科技成果转化工作的推进。

此外，对于国有企业和军工企业而言，一方面，新《促进科技成果转化法》中的奖励报酬在工资总额中如何对应、是否可采取“计划单列”形式，国资委收益分配没有明确规定，未落实在文件上。另一方面，军工单位尚未根据《促进科技成果转化法》的相关精神在内部出台促进科技成果转化的规章制度，也未对已经存在的国有资产处置制度和股权投资制度进行适应性修改，配套政策不完善直接导致上层利好措施落实困难。

（3）部分条文规定模糊，缺少可操作性实施细则

当前，虽然一些新政策已经具有实际操作意义，但部分条文仍然规定模糊。例如，对正职领导的定位比较模糊，地方出台的政策也面临此类问题。教育部、科技部联合出台意见指出，虽然考核评价体系鼓励高校设立专门的科技成果转化岗位和评聘制度，但未涉及现任在职教师职称评价考核问题，对于岗位纳入和考核评价体系等诸多问题都未细化。现有职称考核制度，如“非升即走”职称考核评价制度重视论文、重视理论。尽管如北京市、福建省等地原则性规定成果转化可作为职称评定依据，但也只是原则性规定，具体标准是什么、与现有考评如何衔接、如何作为考核指标以及对在职教师考评异同等均未进行说明。

3、新政策下一些疑难问题仍难以有效突破

（1）校企合作困难

离岗创业政策一定程度上创新了校企合作方式，但对于高校、科研院所而言，该政策可能与原单位利益相冲突，如占职称、占岗位，进而对其他在岗人员造成负面影响，也会在一定程度上导致部分优秀人才离岗。

有些科研人员还有可能直接运用单位科研成果参与创业，进一步扰乱市场秩序，造成某些负面影响。

（2）国内外专利申请与成果转化不均衡

每年都有一定量的成果申请人选择在国外进行专利申请和转化，原因主要是基于以下两个方面：一是申请人对国外市场和环境比较成熟，特别是在先进发达国家，其知识产权保护意识较强、保护环境较为完善。同时，由于专利存在地域性问题，部分申请人直接选择在预期专利转化地申请专利，也有利于后续维权；二是申请人观念起作用。申请人认为在国外能使专利获得更好的保护，也有部分申请人存在认识误区，认为在国外申请专利更能体现其成果的先进性和国际化。再者，国际企业雄厚的资金实力也让一些科研人员选择在海外转化科技成果。以医药行业为例，从专利获得经过临床试验、审批、生产上市等过程，平均需要１２年才能投入使用，且不论每个阶段都有一大批新药遭遇夭折。新药研发投入大、风险高、周期长，国内药企“接不住”也“做不了”，只好授权给海外企业。

（3）军民融合解密机制不完善

国防科技成果保密解密工作仍存在“重保密，轻解密”等问题，使得国防科技成果不能及时、规范解密。首先，国防科技成果定密工作中存在低密高定、非密内容也进行定密的现象，特别是国防专利定密权责问题依然不明晰；其次，解密工作未能常态化开展，解密条件苛刻，审批手续复杂，导致单位或个人对国防科技成果解密避之不及，缺乏及时解密的动力；再次，作为国防高技术代表的国防专利因其保密性导致信息公开渠道单一、转化受阻。此外，科技成果在转化过程中还存在核密、解密监督审查制度缺失及未建立解密工作奖惩机制等问题，军工单位和个人在解密工作中奖惩不明，还要承担严苛的保密制度带来的风险，显然不会积极解密。

（4）科技成果市场化与制度的有限消解

由法律、法规、指导意见等形成的制度并未彻底解决科技成果市场化面临的障碍问题。新“三部曲”及相关规定在人员激励奖励、简政放权、收益分配等方面虽然取得了新突破，但科技成果转化是典型的具有风险性的市场行为，其仍然存在具体“市场化与制度的有限消解”。

新出台的科技成果转化政策虽然加强了对科技中介管理及责任的相关规定，如国家培育和发展技术市场，鼓励创办科技中介服务机构，为技术交易提供交易场所、信息平台及信息检索、加工与分析、评估、经纪等服务；科技中介服务机构提供服务应当遵循公正、客观原则，不得提供虚假信息和证明，对其在服务过程中知悉的国家秘密和当事人商业秘密负有保密义务等。但在实际运行过程中，科技中介参与科技成果转移转化的门槛较高、难度较大，收益存在一定风险，导致科技中介缺乏参与科技成果产业化的积极性。

三、对策建议

1、出台中观层、微观层配套政策及细则，提高政策落地性

围绕新法，完善相关实施细则，让基层职能部门的执行有法可依。国务院、科技部应在出台相关解释文件中明确《促进科技成果转化法》适用范围、政策中长期推行方向和要求等。此外，对于正职界定、职务发明界定、科研人员创办公司与单位交易的利益界定、单位领导可拥有股份但相应交易应如何受限制等，各部门需要制定具有一定宽松度和可操作性的实施细则，实施细则操作权限应高于相关规定，各单位根据国家部委实施细则尽快落地。与新法相冲突的行政法规，如果作出新修改确实有困难，可考虑补充修订或者进行特殊规定，以释放成果转化活力。

2、成立第三方权威解读机构，加强政策权威解读、宣传

在完善相关细则的同时，由科技部牵头，成立解决政策冲突或空白的第三方权威解释机构。机构职能定位为：当科技成果在转化执行中遇到细则空白或解释困难时，应作出第三方公正解释。例如，对于正职领导是否持股问题，可以委托第三方评估，以确定领导在科研成果中的占比贡献，从而确定其相应的股份比重。对于高校、科研院所成立公司及高校、科研院所知识产权界限的辨析，也可委托第三方权威机构作出解释久经积累，科技部可以第三方权威机构解释的案例为支撑，出台相关解释方案。

3、完善科技成果转化制度体系

（1）建立校企多方合作平台，鼓励离岗创业

在一些西方国家实现创新型社会建设过程中，校企合作创新是常用路径。通过校企合作，学校人才、研究成果可以迅速得到企业认可，实现与企业需求对接及资源优化配置，进而实现双方利益共赢。另外，可探讨更为多元的校企合作模式，使成果转化更为顺畅。例如，ＭＩＴ的ＶＩＯ作为一种虚拟型研发组织可打破时空限定，实现教育资源共享、优化，其以某一核心团队为依托进行管理，利用高新计算机网络等工具，将有愿望参与并有能力实现目标的组织进行跨学科跨领域跨时空连接。

（2） 简化国内专利申请手续

政府应广泛征求意见，进一步简化国内专利申请手续，提高效率。此外，还要增加其它鼓励性政策或硬性规定，并倡导科研人员优先在国内申请专利，甚至督促科研人员在国内申请专利并实施转化。如在申请国内专利的同时或在一定时间内，可提出专利合作协定（PCT）申请，指定相关国家作为专利申请国，扩大专利影响范围。在职称评定、院士评选等评价体系方面，不只看重国际期刊和专利，还应积极提升国内某些重点刊物和专利的重要性。

（3）突破保密解密壁垒，加强军民两用技术转化

一是将国防科技成果合理定密，定期开展核定密级、解密工作。由相关部门定期修订“定密细目”。同时，应统筹国防系统科技成果，建立符合保密要求的国防科技成果信息共享平台，在一定范围内对国防科技成果进行推广。二是放管结合，构建促进转化的国有科技成果管理体系。完善科技成果价值评估体系，明确评估机构收费标准、评估方法、评估结果应用及争议处理、作价不准等责任处理、风险应对和补偿机制。另外，放宽国有科技成果对外投资额限制，简化申请、审批程序，设置详细具体的科技成果转化免责条款，在防范国有资产流失的同时，给转化工作松绑。